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如行政审批改革不到位 “路条”仍将成光伏拦路虎

来源:网络 作者: 时间:2020-05-22

  新年伊始,国家能源局2015年工作会上传出的消息给光伏行业带来新气息——今年不再对新装机量设定具体发展目标和额度,这也意味着发展光伏电站项目将没有配额限制。许多业内人士希望光伏项目“路条”从此成为历史。

  然而,“路条”的实质是对资源开发权的分配,如果行政审批改革不到位,条块分割的地方利益不理顺,资源市场化分配机制无法确立,“路条”仍将成为光伏行业发展的拦路虎。

  长期以来光伏项目建设要过两道坎——获得省级有关部门同意可以拿到“小路条”,由省里向国家相关部门提出申请获批可拿到“大路条”。2004年国务院实施投资体制改革时就明确,对不使用政府资金建设的项目一律不再实行审批制。然而,核准和备案制仍然是“弱审批”,其背后依然是相关部门主导的资源开发权分配。

  尽管2013年,光伏电站由核准制改为备案制,让“小路条”成为历史,但资源分配的格局并没有改变——国家能源局每年制订光伏电站装机量指标下放给各省区,各省区再将指标分解到企业并对此进行备案,这严重限制了企业跨区域获取项目建设资质。于是“路条”倒卖近几年愈演愈烈,甚至出现部分“黄牛”企业专门以倒卖“路条”为生。审批改革不到位直接导致“路条”倒卖泛滥。

  去年8月光伏行业巨头英利能源和天合光能在云南展开了一场引人注目的“路条”争夺战。最终天合光能以2.4亿元的“天价”获得了红河州建水县一个300兆瓦的光伏电站项目建设资质。这一“路条”的成本达到每瓦0.9元,远超业内每瓦0.3元至0.5元的平均水平。尽管天合光能被认为资金雄厚,但这意味着该项目必须进行苛刻的成本控制,甚至公司需要以其他收益来填补建设的亏空。并非所有企业都能像天合一样承担高昂的建设成本,有的光伏电站的建设方为了消化成本,可能会在工程上偷工减料,最终导致电站质量无法得到保证,有不少电站刚刚投入运营就问题频发。

  因此,业内打击“路条”倒卖的呼声由来以久,国家能源局也于去年连发三个文件禁止“路条”买卖,要求对投资主体发生重大变化的光伏电站项目进行重新备案。然而,这三道禁令是以更繁琐的审核程序来消除计划性分配带来的乱象,无法遏制条块分割的地方保护主义,其结果是不仅无法治本,就连治标都很难。可以预见的是,只要企业进行跨区域的项目建设,就需要通过各种合法甚至非法的手段从当地企业手中获得项目建设资质。

  在部分地区,地方利益也是“路条”倒卖的幕后推手。西部光照资源丰富的省份是光伏企业争夺的焦点,各地尚未统一的审核、备案管理和各种目标规划,背后都可能有政府之手压住市场之手,助推“路条”倒卖变现。“路条”的本质是封闭的计划分配,倒卖“路条”是企业适应扭曲的资源分配机制的结果。其实,部分企业购买“天价路条”就是为了进入地方市场,在未来的资源开发权分配中分得一杯羹。

  由于光伏电站装机量连年未能完成预定指标,今年国家能源局不定指标和配额,只是要求地方细化发展目标。从指标到目标,业界认为国家能源局将更依赖补贴来调控光伏电站的建设节奏,并将发展的重心向分布式光伏电站倾斜。支持分布式电站确实有利于遏制“路条”倒卖,因为集中式地面光伏电站项目的利润较高,“路条”倒卖乱象主要发生那里。但仅取消建设配额并不能杜绝“路条”乱象,因为即便实行简化了流程的备案制也仍有权力寻租的空间。因此,国家能源局宣布近期将出台《关于能源简政放权配套措施的若干意见》,以确保放权能放得下、接得住、落得实、管得好。

  退一步来说,在地方资源开发利益无法理顺的现状下,“路条”以企业能够承受的价格进行公开透明交易,不失为一种有效的市场化资源分配手段,国际上也有以“路条”方式进行资源开发权分配的先例。有资质、有实力的企业根据自身需求,通过公开竞购获得项目建设资格,只要能保证项目建设的质量和效益,应当考虑予以支持和鼓励。这样“路条”也就成为了真正意义的项目“通行证”,而不是拦路虎。

  在深化改革和经济新常态的大背景下,新能源领域的建设和管理面临新的需求,发挥市场在资源配置中的关键性作用,需要管理部门从审批式行政向服务式行政转变,从顶层设计出发规范和简化以光伏电站为代表的新能源项目建设流程,以负面清单倒逼地方打破区域限制,让生产要素自由流动,才能根除那些“劫道”的“路条”。(杨绍功)

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